關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執法方式提高執法效能的指導意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿）

關(guān)于優(yōu)化生態(tài)環(huán)境保護執法方式提高執法效能的指導意見(jiàn)

（征求意見(jiàn)稿）

     優(yōu)化執法方式是實(shí)現精準治污、科學(xué)治污、依法治污的重要舉措，提高執法效能是打贏(yíng)污染防治攻堅戰的有力保障。為進(jìn)一步增強生態(tài)環(huán)境保護執法工作的統一性、權威性和有效性，堅持依法規范、科學(xué)高效、精準施策、服務(wù)引導、務(wù)實(shí)創(chuàng )新，不斷嚴格執法責任、規范執法行為、優(yōu)化執法方式、提升守法水平，全面提高執法效能，現提出以下意見(jiàn)。

     一、明確職責范圍，切實(shí)落實(shí)行政執法責任

     （一）建立執法事項清單管理制度。2020年底前，各省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要結合法律、行政法規、部門(mén)規章立改廢釋和地方立法等情況，完成省級生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法事項目錄編制并指導各市進(jìn)一步細化完善，建立動(dòng)態(tài)調整和長(cháng)效管理機制。

     （二）明確執法權責要求。2021年底前，地方各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要制定公布簡(jiǎn)明易懂的行政執法履職要求和相應的問(wèn)責辦法。對作為第一責任層級的執法事項，進(jìn)一步落實(shí)責任主體，優(yōu)化履職方式，細化工作流程，明確追責情形。探索建立依照權責清單事項履行職責的免責制度。以履職效能為中心，從執法力度、辦案質(zhì)量、工作成效、優(yōu)化創(chuàng )新、指導幫扶、公眾滿(mǎn)意度等方面，探索可量化的執法履職評估辦法。

     二、規范現場(chǎng)檢查，嚴格約束行政執法行為

     （三）強化執法計劃制度。各級生態(tài)環(huán)境執法機構要全面統籌執法資源和工作任務(wù)，科學(xué)制定季度執法計劃，報同級生態(tài)環(huán)境部門(mén)批準、上級生態(tài)環(huán)境執法機構備案后實(shí)施?，F場(chǎng)檢查應采取全面檢查或者重點(diǎn)檢查的方式進(jìn)行，合理設置人均檢查數量，努力提升環(huán)境污染問(wèn)題的發(fā)現率。生態(tài)環(huán)境業(yè)務(wù)主管部門(mén)在日常監管中發(fā)現涉嫌生態(tài)環(huán)境違法行為的，應及時(shí)將相關(guān)線(xiàn)索移交執法機構。

     （四）完善“雙隨機、一公開(kāi)”監管制度。將生態(tài)環(huán)境部門(mén)的所有計劃性現場(chǎng)檢查均納入“雙隨機、一公開(kāi)”制度管理。優(yōu)化“一單兩庫”，動(dòng)態(tài)更新隨機抽查事項清單，分類(lèi)管理檢查對象名錄庫、執法人員名錄庫。將信用評價(jià)等級低、自動(dòng)監測超標頻次高、舉報投訴多的污染源以及新取得環(huán)評批復、新完成自主驗收的建設項目納入特殊污染源監管信息庫中，提高隨機抽查比例；對信用評價(jià)等級高、長(cháng)期穩定達標排放、環(huán)境風(fēng)險低的企業(yè)減少抽查。將執法人員按業(yè)務(wù)專(zhuān)長(cháng)分類(lèi)標注，將專(zhuān)家和專(zhuān)業(yè)機構分類(lèi)加入。將排污許可證作為開(kāi)展隨機抽查的重要內容和依據。將抽查事項、抽查計劃、抽查結果及時(shí)、準確、規范向社會(huì )公開(kāi)。

     （五）深化正面清單制度。建立常態(tài)化、規范化的正面清單制度，明確清單的編制、公開(kāi)、實(shí)施和調整機制。明確免除或減少現場(chǎng)檢查、對輕微違法審慎處罰等保障措施。明確采取非現場(chǎng)執法模式，強化在線(xiàn)監測和物聯(lián)網(wǎng)監管。明確啟動(dòng)現場(chǎng)檢查、動(dòng)態(tài)調整退出機制。明確嚴懲惡意違法原則。

     （六）健全執法監測協(xié)同聯(lián)動(dòng)。建立執法、監測機構聯(lián)合會(huì )商、聯(lián)合培訓等機制，完善監測數據作為執法證據的獲取和使用機制。依據環(huán)境執法需求制定執法監測計劃，鼓勵將負責執法監測的專(zhuān)門(mén)機構或人員統一納入生態(tài)環(huán)境綜合行政執法隊伍，探索適合省以下生態(tài)環(huán)境機構監測執法垂直管理模式的縣區級“局隊站合一”運行方式。推進(jìn)執法監測工作市場(chǎng)化，委托有資質(zhì)、能力強、信用好的社會(huì )監測機構開(kāi)展執法監測。

     （七）推進(jìn)移動(dòng)執法系統全面應用。通過(guò)考核通報、全面培訓等措施，實(shí)現移動(dòng)執法終端的全覆蓋使用。完善系統信息庫，實(shí)現一企一檔、動(dòng)態(tài)更新。完善檢查流程、現場(chǎng)取證、筆錄制作、數據上傳等操作流程，實(shí)現清單式執法，全程實(shí)時(shí)留痕。推動(dòng)移動(dòng)執法系統與信訪(fǎng)舉報、雙隨機等業(yè)務(wù)系統互聯(lián)互通。推動(dòng)現場(chǎng)檢查、行政處罰和綜合監管信息銜接融合、與國家“互聯(lián)網(wǎng)+監管”平臺聯(lián)動(dòng)對接。

     （八）嚴格落實(shí)“三項制度”。全面推行行政執法公示制度、執法全過(guò)程記錄制度和重大執法決定法制審核制度。按照“誰(shuí)執法、誰(shuí)公示”的原則，以當地生態(tài)環(huán)境部門(mén)官方網(wǎng)站為主要載體，以“兩微”平臺、新聞媒體、服務(wù)窗口等為補充，拓展公示渠道，規范公示程序。積極推動(dòng)執法記錄儀的配備使用，探索建立移動(dòng)執法后臺支撐系統和視頻通訊平臺，實(shí)現現場(chǎng)執法的視頻記錄和執法全過(guò)程的可視可控。明確重大執法決定法制審核目錄清單，進(jìn)一步完善審核內容、流程和協(xié)調機制。

     （九）規范行政處罰自由裁量權。省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要結合地方實(shí)際和綜合行政執法事項目錄制定，對適用自由裁量權的事項進(jìn)行修訂補充和完善。對主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的，違法行為輕微并及時(shí)糾正、沒(méi)有造成危害后果的，明確依法從輕、減輕或者免予處罰的情形，審慎采取查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施。鼓勵有條件的市級生態(tài)環(huán)境部門(mén)對省級裁量規則和基準細化量化，進(jìn)一步壓減自由裁量權。推動(dòng)自由裁量系統開(kāi)發(fā)運用，逐步實(shí)現裁量電子化。鼓勵京津冀、長(cháng)三角、成渝地區等探索區域統一裁量。

     （十）完善典型執法案例發(fā)布指導制度。國家和省級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要建立典型案例收集、解析和發(fā)布機制。拓寬案例收集渠道，鼓勵地方積極推薦報送，在執法大練兵等評審活動(dòng)中，對辦案部門(mén)集體或個(gè)人予以加分。完善案例解析機制，從執法方式創(chuàng )新、執法程序規范、案卷說(shuō)理明晰等方面挖掘案例的典型性、前瞻性，提煉可推廣的經(jīng)驗做法。充分發(fā)揮專(zhuān)家學(xué)者、社會(huì )組織等在案例收集和解析中的作用。建立健全案例發(fā)布的業(yè)務(wù)審核、法律審核和集體審議決定制度。加強案例發(fā)布宣傳，擴展案例應用，定期組織結輯匯編。探索負面案例收集解析工作，總結分析執法實(shí)踐中的常見(jiàn)錯誤和疑難問(wèn)題，增強執法規范性，提升辦案能力。

     三、完善工作機制，著(zhù)力提升行政執法效力

     （十一）推行非現場(chǎng)監管方式。以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)為基礎，研究出臺排污單位自動(dòng)監測數據應用管理規定，推進(jìn)和強化污染源自動(dòng)監測數據用于行政處罰。督促排污單位通過(guò)“自主標記”的方式落實(shí)主體責任，提高數據質(zhì)量和有效傳輸率。嚴厲打擊自動(dòng)監測數據造假行為。結合視頻監控和環(huán)保設施用水、用電監控等物聯(lián)網(wǎng)監管手段，提高監控平臺的大數據分析能力，實(shí)現污染物異常排放自動(dòng)預警。

     （十二）健全部門(mén)協(xié)調聯(lián)動(dòng)機制。各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要積極與發(fā)展改革、交通運輸、農業(yè)農村、工業(yè)和信息化、公安、自然資源、住房城鄉建設、水利、應急管理、市場(chǎng)監管、海警等行業(yè)管理部門(mén)共同研究明確職責分工，建立生態(tài)環(huán)境問(wèn)題線(xiàn)索通報反饋和信息共享機制，形成邊界清晰的執法職責體系，實(shí)現行業(yè)監管責任與綜合執法責任依法區分、有效銜接。對行業(yè)管理部門(mén)在日常監管中發(fā)現并移送的造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞后果的行為，各級生態(tài)環(huán)境部門(mén)要依法履行生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執法職責。

     （十三）強化行政執法與刑事司法銜接。建立健全生態(tài)環(huán)境部門(mén)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送等制度，聯(lián)合制定線(xiàn)索通報、提前介入、涉案物品保管和委托鑒定等程序，推動(dòng)解決法律適用爭議和執法實(shí)踐中該移不移、該接不接、該立不立等難點(diǎn)問(wèn)題。加大部門(mén)聯(lián)合培訓頻次和培訓范圍，加強“以案釋法”和交流借鑒。推動(dòng)建立常態(tài)化派駐聯(lián)絡(luò )機構和定期互派業(yè)務(wù)骨干掛職制度，促進(jìn)工作提升。

     （十四）建立專(zhuān)案查辦制度。對案情重大、影響惡劣、后果嚴重的環(huán)境違法案件實(shí)施專(zhuān)案查辦，配備精干執法力量成立專(zhuān)案組，加大資源投入和后勤保障，通過(guò)部門(mén)聯(lián)合執法、聯(lián)合掛牌督辦、聯(lián)合現場(chǎng)督導、加強輿論宣傳等，放大專(zhuān)案的示范和震懾效應。建立多部門(mén)會(huì )商機制，發(fā)揮業(yè)務(wù)主管部門(mén)、技術(shù)專(zhuān)家和法律顧問(wèn)作用，加強案件辦理過(guò)程中的技術(shù)支撐和合法性審查。

     （十五）完善區域交叉執法制度。在統籌開(kāi)展重大專(zhuān)項和協(xié)調解決跨行政區域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題中，針對生態(tài)環(huán)境敏感脆弱、環(huán)境質(zhì)量較差或者風(fēng)險突出的區域，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以統籌調用轄區內執法隊伍人員力量，采取交叉執法、異地幫扶、巡回督導等模式，或在雙隨機抽查中指定相鄰區域執法人員合并開(kāi)展隨機匹配。交叉執法發(fā)現的問(wèn)題原則上交當地生態(tài)環(huán)境部門(mén)查處，同時(shí)報上級生態(tài)環(huán)境部門(mén)備案。

     （十六）夯實(shí)鄉鎮執法力量。推行生態(tài)環(huán)境綜合巡查機制，統籌整合環(huán)保網(wǎng)格、河長(cháng)、路長(cháng)等巡查職能，推動(dòng)環(huán)境執法力量向基層延伸。落實(shí)鄉鎮（街道）和各類(lèi)工業(yè)園區管委會(huì )生態(tài)環(huán)境問(wèn)題發(fā)現職責，建立巡查及報告制度，完善問(wèn)題發(fā)現考評激勵，加強鄉鎮（街道、園區）生態(tài)環(huán)境保護業(yè)務(wù)培訓。鼓勵探索以政府采購服務(wù)的方式，引入社會(huì )力量開(kāi)展生態(tài)環(huán)境綜合巡查。鼓勵有條件的地區研究將部分執法職權納入鄉鎮綜合執法。

     （十七）探索第三方輔助執法機制。探索以政府購買(mǎi)服務(wù)方式委托第三方環(huán)保機構輔助執法，開(kāi)展污染源排查、污染防治設施運行監督、整改措施跟蹤等工作。利用第三方服務(wù)加強無(wú)人機、遙感監測、管道機器人等技術(shù)手段運用，為精準發(fā)現生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題提供技術(shù)支持。加強生態(tài)環(huán)境執法智庫建設，邀請專(zhuān)家、律師參與重點(diǎn)排污企業(yè)、重大復雜案件的執法檢查，為排查企業(yè)環(huán)境風(fēng)險隱患、收集違法證據提供智力支持。

     （十八）建立實(shí)施舉報獎勵制度。明確獎勵條件、獎勵標準、獎勵程序，簡(jiǎn)化發(fā)放流程，豐富獎勵形式。對通過(guò)舉報避免重大生態(tài)環(huán)境違法行為發(fā)生、消除重大生態(tài)環(huán)境安全隱患，或協(xié)助查處重大生態(tài)環(huán)境違法犯罪案件等情形，可對舉報人實(shí)施重獎。鼓勵企業(yè)內部知情人員舉報，對舉報人個(gè)人信息嚴格保密。落實(shí)獎勵經(jīng)費保障，強化監督管理，及時(shí)公開(kāi)獎勵信息。

     四、強化執法服務(wù)，大力引導企業(yè)自覺(jué)守法

     （十九）強化環(huán)境執法服務(wù)。以現場(chǎng)檢查環(huán)節為重點(diǎn)，以推進(jìn)說(shuō)理式文書(shū)為突破，推行全程說(shuō)理式執法。利用面對面陳述申辯、聽(tīng)證等程序，加強對行政相對人的普法。組織專(zhuān)家或聘請第三方專(zhuān)業(yè)機構，對工藝復雜、影響重大、環(huán)境風(fēng)險高的項目進(jìn)行“體檢式” 現場(chǎng)檢查，對區域典型行業(yè)集中把脈會(huì )診，及時(shí)發(fā)現問(wèn)題苗頭，消除違法隱患，降低違法風(fēng)險。開(kāi)展“送法入企”活動(dòng)，與企業(yè)集團、行業(yè)協(xié)會(huì )聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓，發(fā)放環(huán)境普法讀本，幫助企業(yè)防范環(huán)境法律風(fēng)險。

     （二十）加強企業(yè)守法激勵。對沒(méi)有環(huán)境違法記錄、獲得環(huán)保綠色認證、信息公開(kāi)程度高、與周邊社區互動(dòng)良好等環(huán)境守法“標桿” 企業(yè)，優(yōu)先列入正面清單并向社會(huì )公示，減少現場(chǎng)檢查頻次。推動(dòng)有關(guān)部門(mén)加快制定財政補貼、金融信貸支持等政策，支持地方人民政府出臺豁免重污染天氣應急管控停限產(chǎn)等激勵措施。引導專(zhuān)業(yè)機構為企業(yè)提供精細化環(huán)境管理服務(wù)，幫助企業(yè)提高守法意愿和守法能力，實(shí)現經(jīng)濟、社會(huì )和環(huán)境效益共贏(yíng)。

（來(lái)源：生態(tài)環(huán)境部）