解讀“十四五”固廢規劃：西部5省可建填埋場(chǎng)，廚余堆肥迎來(lái)第二春？

近期，環(huán)保圈被一則《“十四五”城鎮生活垃圾分類(lèi)和處理設施發(fā)展規劃》（下稱(chēng)《“十四五”固廢規劃》）的通知文件刷屏了。

作為“十四五”時(shí)期固廢領(lǐng)域的頂層規劃，這則政策文件是由發(fā)改委、住建部聯(lián)合印發(fā)，起草單位是發(fā)改委環(huán)資司，它隸屬于發(fā)改委，全稱(chēng)是發(fā)改委資源節約和環(huán)境保護司，主要負責擬定和組織實(shí)施綠色發(fā)展相關(guān)戰略、規劃和政策，承擔國家應對氣候變化及節能減排工作領(lǐng)導小組有關(guān)節能方面的具體工作。

稍加留意就會(huì )發(fā)現，很多與節能環(huán)保相關(guān)的政策文件，均是出自發(fā)改委環(huán)資司之手。

例如今年1月的《關(guān)于污水資源化推進(jìn)污水資源化利用的指導意見(jiàn)》，以及去年8月的關(guān)于印發(fā)《城鎮生活垃圾分類(lèi)和處理設施補短板強弱項實(shí)施方案》（下稱(chēng)《補短板強弱項方案》），還有2017年1月的《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃》（下稱(chēng)《“十三五”固廢規劃》），這些政策文件都標注了“發(fā)改環(huán)資”字號。

同是發(fā)改委環(huán)資司起草的文件，此次《“十四五”固廢規劃》文件，與《“十三五”固廢規劃》相比有何不同？與去年8月印發(fā)的《補短板強弱項方案》相比，又做了哪些方面的改動(dòng)？這些改動(dòng)背后又說(shuō)明了什么問(wèn)題，將怎樣影響市場(chǎng)格局和未來(lái)走向？今日，筆者試著(zhù)簡(jiǎn)要分析一下。

  01  突出垃圾“資源”屬性，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程

       首先談一下通讀《“十四五”固廢規劃》之后的3點(diǎn)感受。

感受  01

《“十四五”固廢規劃》突出垃圾的“資源”屬性，首提“70萬(wàn)噸/日、60%”目標。

相比《“十三五”固廢規劃》在城鎮生活垃圾無(wú)害化設施“大做文章”，注重建焚燒廠(chǎng)以解決后端“垃圾圍城”的困境?！丁笆奈濉惫虖U規劃》文件更具全局觀(guān)，更加從“全產(chǎn)業(yè)鏈”考慮。

從前端的分類(lèi)投放收集，中端的分類(lèi)壓縮轉運，到后端的分類(lèi)處置，規劃全方面考慮了生活垃圾應該如何規范處置，而且還突出了生活垃圾的“資源”屬性，強調要讓生活垃圾資源化、減量化，注重資源回收和兩網(wǎng)融合。

稍加留意就會(huì )發(fā)現，相比《“十三五”固廢規劃》，《“十四五”固廢規劃》文件增加了分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)轉運以及生活垃圾可回收資源化等章節內容，主要是配合全國垃圾分類(lèi)工作，補齊垃圾分類(lèi)收運、資源化利用水平短板。

在具體的量化指標上，《“十四五”固廢規劃》文件提出，到2025年底，全國城市生活垃圾資源化利用率要達到60%左右，分類(lèi)收運能力要達到70萬(wàn)噸/日左右。

在清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授劉建國看來(lái)，生活垃圾60%資源化利用率的指標屬于首次提出，體現了鮮明的資源化導向，但是目前尚無(wú)明確定義和科學(xué)算法。

他預計，符合一定標準的焚燒發(fā)電和生化處理、規范的可回收物回收利用、填埋氣收集利用都將按一定權重納入資源化利用的統計范圍。

感受  02

《“十四五”固廢規劃》敢于“直面問(wèn)題”，“飛灰、滲濾液、沼渣、爐渣”提上日程。

相比《“十三五”固廢規劃》及《補短板強弱項方案》，《“十四五”固廢規劃》文件在充分肯定過(guò)去5年成績(jì)的基礎上，又對目前存在的突出問(wèn)題進(jìn)行了準確剖析。

一方面，《“十四五”固廢規劃》文件指出了現有收運和處理設施體系難以滿(mǎn)足分類(lèi)要求、垃圾處理區域發(fā)展不平衡問(wèn)題突出、存量填埋設施風(fēng)險高隱患大、回收行業(yè)小散亂、廚余垃圾資源化消納不暢、垃圾處理費征收難度大等行業(yè)共性難題。

另一方面，規劃又對生活垃圾處理設施產(chǎn)生的新廢物，比如處理過(guò)程中排放的廢氣、滲濾液，處理后產(chǎn)生的飛灰、爐渣、沼液、沼渣等去處，都有了一定的“安排”。

比如，對于垃圾焚燒飛灰的處理，就強調合理布局生活垃圾焚燒飛灰處置設施，特別指出要規范水泥窯協(xié)同處理設施建設，強化飛灰填埋區防水防滲，鼓勵有條件的地區開(kāi)展飛灰熔融技術(shù)應用和飛灰深井貯存技術(shù)應用，鼓勵飛灰中重金屬分離回收開(kāi)發(fā)應用。

對于垃圾滲濾液的處理，對于具備納管排放條件的地區或設施，在滲濾液經(jīng)預處理后達到環(huán)保和納管標準的前提下，推動(dòng)達標滲濾液納管排放，同時(shí)積極推動(dòng)構建滲濾液多元化處理技術(shù)體系，改變傳統單一膜分離處理工藝。

對于沼渣及堆肥，強調沼渣可與園林垃圾等一起堆肥處理，作為園林綠化肥料或土壤調理劑實(shí)現土地利用，解決好沼渣及堆肥在農業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應用的"梗阻"問(wèn)題，同時(shí)對于堆肥處理設施能力不足、具備焚燒處理條件的地區，可將沼渣預處理脫水干化后焚燒處理。

對于爐渣，鼓勵垃圾焚燒設施就地或就近建設爐渣資源化利用設施，推動(dòng)爐渣用于建材骨料生產(chǎn)、路基填充材料、填埋場(chǎng)覆蓋物等建材利用試點(diǎn)示范，減少或避免焚燒爐渣進(jìn)入填埋設施。

“對飛灰、滲濾液、沼渣及堆肥、爐渣等二次污染物如何妥善處置，主管部門(mén)如此大篇幅，這么系統強調還是頭一例！”一位從事固廢行業(yè)研究人士談到。

在他看來(lái)，之所以這么做，一方面可能是迫于環(huán)保督察的高壓態(tài)勢，近年來(lái)環(huán)保督察屢屢曝光垃圾處置亂象，如飛灰亂填、滲濾液違規排放等；另一方面，隨著(zhù)環(huán)保技術(shù)的逐步成熟，垃圾資源化已越來(lái)越成為共識，沼渣和爐渣經(jīng)過(guò)特殊工藝處理，都可以變廢為寶。

感受  03

《“十四五”固廢規劃》“精準施策”，既強調技術(shù)差異化，又考慮因地制宜。

相對于《“十三五”固廢規劃》以及《補短板強弱項方案》一味推崇垃圾焚燒，《“十四五”固廢規劃》文件在對待垃圾焚燒、垃圾填埋、廚余垃圾資源化技術(shù)工藝等方面更加科學(xué)，既強調垃圾填埋的"兜底保障"功能，又著(zhù)力解決廚余垃圾處理資源化，還考慮到各地區之間財政能力、人口、垃圾量的差異，精準施策，因地制宜。

印象最深的有“兩處”：

一是在適度規劃建設垃圾填埋兜底設施中提到，西藏、青海、新疆、甘肅、內蒙古等?。▍^）的人口稀疏地區，受運輸距離、垃圾產(chǎn)生規模等因素制約，經(jīng)評估暫不具備建設焚燒設施條件的，可適度規劃建設符合標準的兜底保障填埋設施。

換句話(huà)說(shuō)，政策雖然規定不再規劃和新增垃圾填埋場(chǎng)，但是諸如西部偏遠省市，人口稀少、垃圾產(chǎn)量又少，運距又遠，經(jīng)評估建小型焚燒廠(chǎng)經(jīng)濟性又差，可以適度建設垃圾填埋場(chǎng)。

這相當于對西部偏遠地區規劃建設垃圾填埋場(chǎng)“撕開(kāi)”了一個(gè)口子，政策上給予了寬容。

二是對待廚余垃圾處理設施建設，由《補短板強弱項方案》“因地制宜”到《“十四五”固廢規劃》“有序推進(jìn)”，著(zhù)力解決資源化產(chǎn)品出路問(wèn)題，以集中處理為主，分散處理為輔。

從“因地制宜”到“有序推進(jìn)”，雖然只有四字之差，但是卻暗含主管部門(mén)態(tài)度轉變，后文將詳細介紹，暫不累贅。

  02 焚燒項目放緩，廚余垃圾堆肥迎來(lái)“第二春”？

作為政策指導文件，牽一發(fā)而動(dòng)全身，先鼓勵誰(shuí)，先推動(dòng)誰(shuí)，先發(fā)展誰(shuí)，先不發(fā)展誰(shuí)，背后影響的是整個(gè)行業(yè)的市場(chǎng)格局及未來(lái)走向。

從2016年的《“十三五”固廢規劃》，到去年8月《補短板強弱項方案》，再到如今出臺的《“十四五”固廢規劃》文件，措辭的改動(dòng)、章節內容刪減，既體現了主管部門(mén)結合垃圾分類(lèi)大形勢，與時(shí)俱進(jìn)的指導思想，也傳遞出諸多變動(dòng)信號，值得業(yè)內人士仔細品讀其中的“韻味”。

變化  01

300噸/日臨界線(xiàn)被刪去，西部偏遠地區可建垃圾填埋場(chǎng)？

在千噸級以上垃圾焚燒項目越來(lái)越少的情況下，在垃圾焚燒新增市場(chǎng)下沉到縣域級以后，業(yè)內人士不得不將眼光轉向縣域級小焚燒廠(chǎng)，開(kāi)始討論多大規模上馬焚燒項目經(jīng)濟性最好。

去年8月三部委聯(lián)合印發(fā)的《補短板強弱項方案》明確提到，生活垃圾日清運量超過(guò)300噸的地區，要加快發(fā)展以焚燒為主的垃圾處理方式；不足300噸/日的地區，則要鼓勵跨區域、統籌合建設焚燒處理設施。

于是，300噸/日的小焚燒廠(chǎng)就成了是否上馬焚燒處理設施的“臨界線(xiàn)”，還一度引發(fā)行業(yè)人士的熱議。

《補短板強弱項方案》有關(guān)垃圾焚燒處理的表述

在看完《補短板強弱項方案》政策文件，有業(yè)內人士在朋友圈寫(xiě)道，“這是硬推垃圾焚燒，量不足，跨地區合建也要上焚燒設施，之前文件還不鼓勵垃圾清運量300噸/日地區建小型焚燒廠(chǎng)，真是此一時(shí)彼一時(shí)！”

還有的固廢投資商說(shuō)，政策上是鼓勵興建小型焚燒廠(chǎng)，但不代表社會(huì )資本真的會(huì )去投，因為500噸以下的小項目投資回報期長(cháng)、盈利水平弱，操作不好很容易賠本，最大的硬傷是入爐量不足 ，所以不見(jiàn)得這是一塊人人都會(huì )爭搶的“香餑餑”。

然而筆者欣喜地看到，此次下發(fā)的《“十四五”固廢規劃》文件，不僅刪去了300噸/日以下的臨界點(diǎn)，只保留“垃圾清運量大于300噸/日地區，鼓勵跨區域共建焚燒設施”的字句，還對西部偏遠省市，如西藏、青海、新疆、甘肅等人口稀少，運距又遠、焚燒經(jīng)濟型不好的地區，適度新建垃圾填埋場(chǎng)兜底保障。

這樣就體現了政策的靈活性，不再“一刀切”，也更加符合市場(chǎng)的實(shí)際。

變化  02

新增項目雖放緩，但“十四五”仍有22萬(wàn)噸/日焚燒空間。

細心觀(guān)察《“十四五”固廢規劃》文件數據，除了首次提出“到2025年底，全國生活垃圾資源化要達到60%，全國垃圾分類(lèi)收運能力要達到70萬(wàn)噸/日”以外，結合目前全國垃圾收運能力以及資源化利用指標，這兩個(gè)數據對環(huán)衛行業(yè)、資源再生都是極大利好，市場(chǎng)空間被繼續放量，唯獨垃圾焚燒規模被縮減。

為什么這么說(shuō)呢？先看《“十三五”固廢規劃》和《“十四五”固廢規劃》文件提到的兩組數據。

“十三五”期間，規劃的是51萬(wàn)噸/日新增焚燒處理能力；而《“十四五”固廢規劃》則提出，到2025年底，焚燒處理能力要達到80萬(wàn)噸/日。

按照目前58萬(wàn)噸/日實(shí)際處理能力測算，“十四五”期間只剩下22萬(wàn)噸/日新增市場(chǎng)空間，遠低于“十三五”期間51萬(wàn)噸/日的規模，減少了29萬(wàn)噸/日。

《“十四五”固廢規劃》文件有關(guān)垃圾資源化、收運及焚燒能力的表述

其實(shí)早在去年，筆者通過(guò)對比近兩年全國各省市釋放的垃圾焚燒項目，就注意到了高速增長(cháng)的垃圾焚燒在2019年達到高潮后，未來(lái)幾年市場(chǎng)空間將大幅度萎縮，并撰寫(xiě)相關(guān)文章（詳情查閱：《變天了！2020垃圾焚燒新項目減少四成，“十大”吃掉64%市場(chǎng)份額》和《光大無(wú)新增，地方國資花樣入局！一季度垃圾焚燒有哪些新趨勢？》）

焚燒增速放緩的原因很簡(jiǎn)單，一方面是由于大中城市焚燒能力趨近飽和，市場(chǎng)逐步向縣鎮下沉，但整體來(lái)看，縣鎮項目體量較小，同時(shí)受制于財政能力、垃圾量、運距等因素的考量，對社會(huì )資本方吸引力不足；另一方面則是國補退坡惹得禍，多出的處理費讓本就不發(fā)達縣鎮“望而卻步”。

變化  03

從“廚余可焚燒”到著(zhù)力解決“資源化”，堆肥的“第二春”？

縱觀(guān)去年8月的《補短板強弱項方案》和本次出臺的《“十四五”固廢規劃》文件，筆者認為，最大的變動(dòng)莫過(guò)于對分類(lèi)后的廚余垃圾如何妥善處置，特別是主管部門(mén)對廚余資源化態(tài)度有了重大轉變。

去年三部委下發(fā)《補短板強弱項方案》后（重點(diǎn)看下圖標紅處），不少業(yè)內人士提出質(zhì)疑說(shuō)，“分了半天，政策上允許廚余垃圾可納入現有焚燒設施統籌處理，那垃圾分類(lèi)效果豈不是大打折扣？為何不想著(zhù)解決廚余垃圾后端資源化消納，一股腦的混合焚燒？”

《補短板強弱項方案》關(guān)于廚余垃圾設施建設的表述

還有人表示，主管部門(mén)可能已經(jīng)意識到廚余垃圾資源化路徑不太好走，也可能“吃了上一階段餐廚百城試點(diǎn)的虧”，所以才會(huì )在《補短板強弱項方案》中提出，對于尚未出臺垃圾分類(lèi)法規的地區，以及廚余垃圾資源化產(chǎn)品缺乏消納途徑的地區，允許廚余垃圾納入現有焚燒設施統籌處理。

但是在資源化倒逼下，《“十四五”固廢規劃》文件》對廚余垃圾處置設施做出了很大改變。一是總體定位由之前的“因地制宜”到如今的“有序推進(jìn)”，意味著(zhù)未來(lái)五年，廚余垃圾處置設施推行力度和速度要比以前提速了；二是對廚余垃圾資源化處理方式，如好氧堆肥工藝，主管部門(mén)態(tài)度由之前“廚余可焚燒”，到如今著(zhù)力解決堆肥工藝中沼液、沼渣等產(chǎn)品在農業(yè)、林業(yè)生產(chǎn)中應用的“梗阻”問(wèn)題，態(tài)度有了明顯的轉變。

《“十四五”固廢規劃》文件有關(guān)廚余垃圾設施建設的表述

可喜的是，在新修訂的《有機肥料NY/T525-2021》標準中，此次修訂給廚余垃圾堆肥留了“后路“。標準第4.1條規定，“有機肥料生產(chǎn)原料應遵循“安全、衛生、穩定、有效”的基本原則，禁止選用粉煤灰、鋼渣、污泥、生活垃圾（經(jīng)分類(lèi)陳化后的廚余廢棄物除外）……等存在安全隱患的禁用類(lèi)原料”。

這意味著(zhù)，經(jīng)過(guò)分類(lèi)陳化后，達標的廚余垃圾堆肥有望被允許農用，一直被業(yè)內詬病的廚余垃圾資源化路徑有望走通，堆肥工藝有望在“十四五”期間迎來(lái)發(fā)展的第二波“春天”！